올 하반기에는 쌀 과잉공급과 쌀값 하락, 쌀 관련 직접지불금의 과다 지급 논란이 주요 농정 이슈로 등장하면서 쌀 공급량 감축을 위한 쌀 재배면적 축소라는 명분으로 농업진흥지역 해제 및 변경이 적극 추진됐다.

도로나 철도 개설 등으로 인한 농지 이용 및 보전 여건의 변화로 3ha 이하 자투리 농지, 미경지정리 도시녹지지역의 농지 등 농업진흥지역으로 계속 관리하기에 부적합한 지역을 즉시 해제하고, 보전가치가 낮은 농업진흥구역을 농업보호구역으로 변경해 허용행위 확대 등을 추진했다.

전문가 그룹 및 농업계에서는 정부의 이러한 농지규제 완화에 대해 중장기 농지 관리방안을 고려하지 않은 근시안적 접근이라는 비판의 목소리를 내고 있다.

2015년 기준 곡물자급률 32%를 목표로 할 경우 175만ha의 농지가 필요하나, 실제 농지면적은 168만ha에 불과해 이미 정책적 목표를 달성하기 어려운 상태다.

곡물자급률은 1990년 43.1%, 2000년 29.7%, 2010년 27.6%, 2015년 23.8%로 지속적으로 낮아졌다.

농업진흥지역 지정 및 행위제한으로 인해 쌀 공급 과잉 문제가 발생했다는 인식, 농업진흥지역 과다 지정 논란은 잘못된 인식에 기인한다.

농지의 약 48%가 농업진흥지역으로 지정돼 있으며, 농지이용에 대한 품목 규제가 없지만 농가 입장에서 직불금을 통한 소득안정, 논 중심의 생산기반 정비로 농작업 편리성 제고 등의 요인으로 쌀 재배농가들이 작목전환을 기피하고 있어 쌀 공급과잉 문제가 발생하는 것이다.

따라서 이러한 요인들을 적절히 통제하지 않는다면, 농업진흥지역을 해제 또는 변경해도 쌀 재배면적 감소 효과는 미미할 것으로 예상된다.

최근 식품 소비구조의 변화에 따라 밭작물 수급 안정이 중요해지고, 밭농업의 발전 및 경쟁력 강화가 중요한 과제로 등장했다.

논은 78.5%가 농업진흥지역으로 지정돼 있는 반면 밭은 기반정비가 미비한 곳이 많으며, 전체 면적 중 12.5%만이 농업진흥지역으로 지정됐다.

농업진흥지역 밖 농지는 막연하게 개발이 가능한 농지로 이해되면서 지자체 등의 농지 보전 노력이 부족하고 제도적 정비가 미흡한 실정이다.

즉, 밭은 대부분 기반정비가 미흡하고, 체계적인 이용계획이 제대로 수립돼 있지 않다.

도시화 등 사회경제 변화에 따라 농지가 지속적으로 감소하고 있는데, 체계적인 농지보전 대책이 부재해 적정한 농지면적의 보전이 곤란한 상태다.

정책적으로 필요한 중장기 농지보전 면적을 제시해도 이를 지켜낼 방도가 없다.

농업진흥지역 안이라 해도 개발이 허용되는 행위가 많으며, 법적으로 허용된 행위는 적절한 절차만 거치면 농지전용을 거부하기 힘든 현실이다.

체계적인 농지 보전 및 이용 대책이 필요한데, 이와 관련 농지이용계획의 내실화가 중요하다.

농지법 제14조는 농지를 종합적으로 이용하기 위한 농지이용계획을 시·군·구 단위에서 수립하도록 규정하고 있다.

농지이용계획에는 농지의 지대(地帶)·용도별 이용계획, 농지를 효율적으로 이용하고 농업경영을 개선하기 위한 경영규모 확대 계획, 농지를 농업 외의 용도로 활용하는 계획 등을 내용을 포함하고 있다.

시·군·구는 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 제15조에 따라 구성된 농어업·농어촌 및 식품산업정책심의회의 심의를 거쳐 농지이용계획을 수립하게 돼 있다.

그리고 농지법 제15조에는 농지의 효율적 이용과 농업경영구조를 개선하는 경영규모 확대를 도모하는 농지이용증진사업 시행에 관한 규정이 있다. 그러나 정부는 농지이용계획을 제대로 활용하지 못하고 있다.

정부는 농지법이 시행되기 시작한 1996년 전국의 3000ha 이상 농지를 보유한 시·군·구 지역을 대상으로 농지이용계획을 수립하도록 했지만, 수립된 농지이용계획은 대부분 실질적으로 활용되지 않고 사문화됐다.

생산기반 정비도 농지이용계획과 무관하게 시행되고, 축사 및 농업 외 목적으로 개발될 농지에 경지정리를 하는 등 정책투자의 효율성을 담보하지 못하고 있다.

농업진흥지역 안팎의 농지를 포괄하는 농지이용계획의 수립과 지자체 단위의 중장기 농지 보전 및 이용계획이 체계화돼야 한다.

농업진흥지역만을 농지보전 대상으로 해서는 곤란하다. 농업진흥지역 밖의 농지도 중요한 농업 자원이며, 여전히 농업용으로 활용되고 있다.

농업진흥지역 밖 농지를 포함해 지역단위의 농지의 효율적 이용과 보전을 위해 기존의 틀에서 벗어나 새로운 접근이 필요하다.

이를 위해서는 시·군·구 지역단위 농어업·농어촌 및 식품산업발전계획, 원예산업발전계획, 농지이용계획, 생산기반정비계획, 주산지조성계획 등 다양한 계획을 통합적으로 이해하고, 농지 이용을 중앙정부 차원이 아니라 지역단위에서 새롭게 이해하는 인식의 전환이 필요하다.

우선 농지의 효율적 이용 기반 확충 그 자체가 농지의 안정적 보전이라는 인식의 전환이 필요하다. 유럽 국가들은 농지의 소유 제한보다 농지의 효율적 이용에 초점을 둔 농지정책 및 농지제도를 추진·운영하고 있다.

농지의 취득자격 심사보다 경작허가 심사를 강조하며, 효율적으로 농지를 이용해 농업경영을 영위할 수 있는 사람에게 농지이용이 집중되도록 노력하고 있다.

효율적 농지이용 및 농업경영이 가능한 경영체가 농지를 이용하게 되면 그 자체가 농지의 양적 및 질적 보전 성과를 제고시킬 수 있다는 논리다.

우리나라에서는 농지취득자격심사가 강조되지만, 실제로는 비농업인의 농지소유가 확대되고, 농지의 비효율적 이용, 무계획적 농지전용으로 인한 농지의 난개발 문제가 발생하고 있다.

아름다운 농촌의 건설, 농업·농촌의 다원적 기능이 강조되는 환경변화를 고려할 때 농지이용계획의 내실화는 매우 중요한 의미를 지닌다.

물론 농지만을 대상으로 한 농촌공간 계획은 한계를 지닌다, 농촌지역 전반, 농경지만이 아니라 마을, 하천, 산림 등 일체의 토지이용을 종합하는 농촌토지이용계획의 수립이 중요하다.

국토계획법상의 토지이용계획과 농지법상의 농지이용계획을 통합적으로 이해해야 한다. 국토계획과 농촌토지이용계획의 결합, 농촌에 적합한 합리적인 농어촌정비구역이나 정비지구를 신설하는 방안 등을 동시에 고려해 새로운 농촌 토지이용질서를 구축하면서 중장기 농지보전 및 이용 계획을 수립·시행할 필요가 있다.

이와 관련 정책 사업이 농촌공간의 합리적 정비 계획과 무관하게 추진돼 농업·농촌의 다원적 기능이 훼손되는 문제를 해소하기 위한 노력이 필요하다.

무계획적인 축사 및 건축물의 건립, 태양광 시설 등 다양한 소득증대 차원의 시설 설치 등 농촌 활성화 및 규제완화 차원의 농지 이용 행위에 대한 재검토가 필요하다.

또 농촌 토지이용을 둘러싼 다양한 이해관계자들 간의 이해를 합리적으로 조정하는 시스템 구축이 필요하다.

특히, 지자체는 단순히 농지의 개발에만 관심을 두는 것이 아니라 농지의 합리적 보전 주체로 거듭나야 한다. 지자체는 조례 등을 통해 합리적 농지보전을 위한 보전 협약 제도를 도입하고, 농지의 합리적 보전과 효율적 이용을 위한 노력에 덧붙여 농지 이용·보전을 둘러싼 갈등의 조정 주체로서 적극적 역할이 요구된다.