국내 최초로 지방자치단체의 주민자치회 조례에 대한 평가가 진행되는 가운데 먼저 행정안전부의 주민자치회 「표준조례」(주민자치회 시범실시 및 설치, 운영에 관한 표준조례안, 2019) 평가 분석 결과가 공개됐다.

한국주민자치학회(회장 전상직) 부설 주민자치평가원이 11일 공개한 <한국 주민자치 발전을 위한 주민자치회 설치•운영 「표준조례」 평가> 결과, 행정안전부 주민자치 표준조례의 평점이 –36.91점으로 나타나 충격을 주고 있다.
 

<행안부 표준조례 평점 –36.91…주민자치 원칙•기능•역할 ‘무시’‘저해’>

「표준조례」 평가의 세부내용을 살펴보면, 먼저 ‘총칙 및 일반원칙’에서 주민자치회 설립 및 운영의 주체로서 주민의 지위를 인정하지 않고 주민을 단지 계몽의 대상으로만 보고 있으며, 주민자치회를 읍․면․동에 설치하도록 하여 구역과 계층을 강요하는 등 주민자치의 자발성, 자주성, 자율성의 원칙을 “무시”하는 것으로 평가되었다.

‘주민자치회 설립 절차’와 관련해서는 주민이 아닌 시장․군수․구청장에게 주민자치회 설치 권한을 주었고, 시장․군수․구청장이 관할하는 읍․면․동에 주민자치회를 설치하도록 하여, ‘설립주체’ 항목은 주민자치의 원칙을 “무시”하고 주민자치회의 자치 기능을 “저해”한 것으로 분석되었다.

또한 ‘주민자치회 위원’에 대해서는 「지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법(약칭: 지방분권법)」 제27조(주민자치회의 설치)에서 규정한 주민자치회의 주체인 ‘읍·면·동 해당 행정구역의 주민’을 누락시켰고, 주민들의 의사로 선출되지 아니하고 추첨으로 뽑힌 위원이 주민을 대표하도록 하여 주민자치의 원칙을 “무시”하고 주민자치회의 자치 기능을 “저해”한 것이라고 평가되었다.

한편 ‘주민자치회의 운영’과 관련된 ‘회의 소집, 의결 방법, 의견제출’ 등 3개 항목은 모두 민주적 절차에 따라 운영될 수 있도록 보장해 주고 있어 각각의 항목은 주민자치의 원칙과 주민자치회의 자치 기능을 “준수(또는 일부 준수)”한 것으로 평가되었다.

그러나 ‘주민총회 참석 대상, 자치계획’ 등에 대해서는 총회의 성원에 대한 구체적인 언급조차 없는 상황에서 시장(또는 군수․구청장) 및 읍․면․동장이 주민의 의사와 관계없이 주민총회에 출석하여 발언할 수 있도록 하고, 주민자치회가 주민총회에서 의결된 자치계획(마을계획)을 시․군․구청장에게 제출하여 검토를 받도록 하는 조항은 결과적으로 주민자치회가 시․군․구청장의 하부기관으로 전락(轉落)하게 만들고 있다. 이는 주민자치의 원칙 “무시” 및 주민자치회의 자치 기능을 “저해(또는 일부 저해)”한 것으로 평가된다.

‘주민자치회의 역할’도 행정의 하부기관처럼 제한되어 있어 “무시” “일부 저해”로 나타났고 ‘협의 업무’ 기능은 주민자치회를 읍․면․동장의 업무협의 대상으로 격하시켜 권위를 낮추고 비중도 축소했다. 또한 ‘수탁업무’ 기능도 「지방분권법」에서 정한 ‘위임사무’ 자체가 없어졌고, ‘위탁 사무’에 대해서도 마치 주민들의 동의가 이루어져 시행이 가능한 것처럼 ‘수탁사무’로 표기하고 있다. 수탁은 주민들의 의지에 따라 자치로 결정하는 것이다. 따라서 주민자치의 원칙을 “무시”하고 「주민자치회」의 바람직한 역할을 “저해”한 것으로 평가되었다.

<행안부 표준조례 평가 어떻게 이루어졌나? 평가기준과 평가척도>

행안부 「표준조례」 조문 평가모델은 ‘평가대상’을 크게 ⅰ)주민자치 기본정신과 목적, 정의 및 원칙, ⅱ)주민자치회성립과 운영, 회원, 주민총회, 조직․인사, 예산회계, ⅲ)국가․지방자치단체와의 관계, 주민자치회의 위상, 주민자치회의 기능과 역할’ 등 3개 분야로 구분하고, ‘평가항목’인 ㈀주민자치의 기본 원칙, ㈁주민자치회의 자치 기능, ㈂주민자치회의 바람직한 역할을 매칭하여 평가하였다.
 

평가 기준은 ‘발전, 일부 발전, 준수, 일부 준수, 일부 무시, 무시, 일부 저해, 저해’ 등 8 척도로 구분하여 평가하였다.

또한 평가대상을 9개로 나누고 공통 요소별 중요한 역량을 파악하여 분야별 중요도 및 개수를 감안, 2~20%로 가중치를 설정하였고, ‘부가적 평가항목’의 가중치 배점도 평가대상(100점 만점) 가중치의 10%(10점)을 반영하였다.

<주민자치 평가체계 본격 가동…표준조례 및 전국 조례 평가 착수>

(사)한국주민자치학회(부설 주민자치평가원)은 2024년 6월 17일 공식 출범 이후, 학술 세미나, 내부 계획 수립, 평가단 운영 등 일련의 과정을 거치며 본격적인 주민자치 시범조례 평가체계를 가동하고 있다.

2024년 8월 22일에는 (사)한국지방자치학회와 공동으로 하계 학술 세미나를 개최하였고, 이어 9월 19일에는 행안부 주민자치 시범조례 평가계획(안)에 대한 내부 세미나를 진행하며 본격적인 평가 준비에 착수했다. 2025년 1월 2일과 1월 20일에는 각각 내부 세미나와 평가위원회 및 평가단 설치·운영을 통해 평가의 기반을 마련했으며, 1월 31일에는 표준조례 평가 내부 검토회의를 통해 구체적인 평가 방향을 설정했다. 2025년 2월 21일에는 (사)한국지방자치학회와의 동계 학술 세미나, 3월 21일에는 (사)한국주민자치학회 주최의 주민자치 연구 세미나, 3월 27일에는 주민자치 조례 평가단 보고회를 차례로 개최하며 학문적 검토와 현장 평가를 병행하였다.

이러한 과정의 결과로 2025년 4월 24일에는 전국 주민자치 조례 평가결과에 대한 내부 보고 세미나를 통해 초기 성과를 공유하였고, 5월 1일에는 (사)한국행정학회 주최의 춘계 기획세미나에 참여해 연구 결과를 학계에 공개하였다. 주민자치평가원은 향후 평가결과를 바탕으로 제도 개선, 정책 제안, 지속가능한 주민자치 실현을 위한 정책화 작업을 본격 추진할 계획이다.

<‘주민자치 시범실시’ 주민자치 왜곡 바로 잡고자 실시 ‘시범조례’ 평가>

우리나라의 주민자치 시대 향촌 자치의 전통은 조선의 망국과 일제의 강점으로 왜곡된 상태에서 산업화와 민주화 과정을 거치면서 주민자치의 맥이 끊어진 상태이다. 주민자치의 생활공동체는 와해되어 일제 식민지 시기의 행정 지배체제가 아직도 근린을 행정 목적으로만 통제하고 있어 현재는 지역사회가 제 능력을 발휘하지 못하고 있다.

우리나라의 주민자치는 김대중 정부 이후 처음으로 주민자치센터와 주민자치위원회로 정책화하였으나 당시 정책 당사자들의 주민자치에 대한 이해 부족으로 결국 지금까지도 주민자치가 왜곡되어 제대로 기능하지 못하고 있다. 이명박 정부는 행정 체제 개편을 위하여 주민자치회를 제도화하고 시범실시를 공식화하였고, 박근혜 정부는 주민자치회 시범실시를 하면서 정책화를 시도하였으나 현장에서는 공무원이 주민자치회를 전적으로 간섭·통제하여 오히려 관치 자치가 팽배하게 되었다. 문재인 정부는 주민자치회를 정치적인 시민운동 차원에서 접근하여 주민자치의 근본 취지를 크게 벗어났고, 작금의 현실은 주민들의 자발적이고 자율적인 조직이어야 하는 주민 자치위원회나 주민자치회 모두가 정치화되고 말았다.

사단법인 한국주민자치학회는 영국의 패리쉬와 일본의 정내회 등 주민자치를 이미 충분히 경험하고 지혜를 축적하고 있는 외국의 사례에 대해 조사·분석하고, 조선 향약에서의 주민자치 성공 요인과 실패요인 그리고 발전요인 등을 도출하였다. 동시에 주민자치 단절 기간 중 두드러진 도시화와 아파트화 등 사회 변화를 충분히 반영하고 주민자치의 원래 취지나 사례들을 집성하여 주민자치 원리와 원칙에 입각한 체계적이며 보편·타당한 「주민자치 조례 평가 기준」을 마련하였다. 본 평가를 통해 시·군·구청장이나 시군구 의원들이 충분히 주민자치를 이해할 수 있게 하고 실행할 수 있도록 구체적인 기준을 제공하고, 궁극적으로는 우리나라의 주민자치 발전을 견인하고자 하였다.

<자발성, 자주성, 자율성, 친밀성, 공동성, 공공성, 연대성, 보조성, 공동선 9개 평가요소 도출 원리․원칙 정립…지자체 및 행안부 조례 평가>

평가방법 및 절차 연구에서는 주민자치의 근본 원칙과 성립 조건, 그리고 4대 원리에 따른 평가요소를 도출하고 이를 통해 주민자치 조례의 평가모델을 설정했다. 주요 평가요소는 자발성, 자주성, 자율성, 친밀성, 공동성, 공공성, 연대성, 보조성, 공동선 등 9개이다.

주민자치 조례 평가 목표는 주민자치 조례의 모범 모델을 제시하고 이를 통해 주민이 자치를 자율적으로 발전할 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해 기존의 조례를 식별하고 평가할 필요성이 대두되었다. 전국 228개 지방자치단체의 주민자치 조례를 분석한 결과, 주민자치 조례의 유형은 크게 ‘주민자치위원회형’과 ‘주민자치회형’의 두 가지로 분류할 수 있으며 각 조례의 개별 조문에서 공통 요소 및 특이 사항을 도출하여 평가 항목을 정리한다. 이 평가는 주민자치 기본 원칙, 자치 기능, 바람직한 역할을 고려하여 각 조례의 실현 가능성과 효과성을 평가하는 방식으로 진행된다.

평가기준은 8척도로 구분되며 각 척도에 따라 조례 규정이 주민자치의 원칙을 준수하는 정도에 따라 평가점수를 부여한다. 발전, 준수, 무시, 저해 등으로 나뉜 이 평가는 주민자치의 기본 정신을 보호하고 이를 실현하는 방향으로 나아가는 데 이바지할 것이다. 이러한 평가모델은 주민자치가 건전하게 발전할 수있는 토대를 마련하여 주민이 스스로 자치를 수행할 수 있도록 보장하는 효과적인 체계로 자리 잡을 것으로 기대된다. 주민자치 조례 평가대상은 행정안전부의 「표준조례」와 주민자치 조례를 제정․시행하고 있는 전국의 226개 시․군․구 및 세종특별자치시․제주특별자치도 등 총 228개 지방자치단체이며, 우선 행정안전부 「표준조례」를 평가한 후 이를 비교하여 지방자치단체의 주민자치 조례를 평가한다.

「표준조례」는 조례 조문을 대상으로 평가하였고, 평가는 ‘발전(+4), 일부 발전(+3), 준수(+2), 일부 준수(+1), 일부 무시(-1), 무시(-2), 일부 저해(-3), 저해(-4)’ 등 8척도를 적용하고, 주민자치를 발전시키는 경우와 오히려 저해하는 경우로 나누어서 주민자치가 ‘확대발전’되는 경우를 +100점으로 보고 주민자치가 ‘확대소멸’되는 경우는 –100점으로 보아서 엄정하게 평가하고 학자들 간의 토론을 거쳐서 평가의 과정을 공정하게 실시하였다. 평가결과는 최종 –36.91점으로 확인되어, 「표준조례」가 전반적으로 주민자치를 “무시”한 것으로 나타났다.

<“주민이 주체 되는 자치, 주민이 설계하는 조례, 주민이 운영하는 조직 실현 위한 제도적 지원 반드시 필요”>

현행 「지방자치 분권 및 지역 균형발전에 관한 특별법」 제40조 제1항은 “풀뿌리 자치의 활성화 와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회(이 하 “자치회”라 한다)를 둘 수 있다”라고 하고, 같은 법 같은 조 제6항은 “자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다”라고 하면서도 관련 법률이 제정되어 있지 않은 상태에서 행정안전부 표준조례를 기준으로, 지방자치단체별로 주민자치 조례를 제정·시행토록 하였다.

그러나 바람직한 주민자치를 위해서는 관련 법률 제정 등 제도적 뒷받침이 필수적이며 법률 제정 시 “주민자치의 원칙, 주민자치회의 기능, 주민자치회의 바람직한 역할” 등이 포함되어야 한다. 이를 위해서는 행정안전부 「표준조례」 및 지방자치단체 조례의 체계적 분석과 평가가 선행되어야 하며, 관련 조례 평가(분석) 결과 발전(우수) 사항과 미흡(저해)한 사항의 원인 등을 분석하고 참고하여 “바람직한 「주민자치 조례 모델(모범․기준)」을 제시”하고, 장기적으로 「주민자치 조례 모델(모범․기준)」을 기준으로 관련 법률 제정 유인 및 방향을 제시할 필요가 있다. 따라서 단기적 목적은 ‘주민자치 조례’의 이상적 모델(모범․기준)을 제시하고 자치단체장과 지방의원 등의 주민자치에 대한 관심도를 높이는 데 있으며, 장기적 목표는 주민자치 관련 독립된 법률 제정을 통해 주민자치 발전을 법적․제도적으로 뒷받침하는 데 있다.

이번 조례 평가를 통해 행정안전부의 표준조례가 현재 시행 중인 1,300여 개 읍면동 자치회에 그대로 반영되고 있다는 점이 확인되었다. 이러한 조례가 ‘표준’이라는 이름으로 전국에 확산되어, 실질적 주민참여와 주민 의사결정 구조를 저해하고 있는 점이 문제점으로 지적되고 있다. 즉 표준조례는 주민 스스로 자치회를 설립하도록 하지 않고, 시장·군수·구청장이 일방적으로 ‘설치’하도록 규정하고 있고, 자치회의 구역 또한 주민들이 결정하지 못하고, 행정구역인 읍·면·동 단위로만 한정되어 있어 지역 특성이나 주민 의사를 반영하지 못하고 있다. 이러한 구조가 결국 주민의 자발성, 자율성, 자주성을 전면적으로 침해한 것으로 평가되었으며, 조례 조문별 평가에서 ‘저해’ 혹은 ‘무시’ 판정을 받았다.

주민자치회의 핵심 기능과 역할도 행정기관에 종속된 구조로 설계되어 있는 것으로 확인되었다. 위원 구성, 임원 선출, 자치계획 수립 등의 핵심 의사결정이 주민의 자율에 의해 이루어지지 않고, 지방자치단체장에 의해 좌우되는 것으로 분석됐다. 특히, 위원 선정 방식이 추첨제로 운영되는 것은 주민 대표성 확보에 큰 문제를 야기하고 있었다.

지방자치의 핵심은 지역 다양성과 특수성을 반영하는 데 있다. 그런데 표준조례는 실질적 자기결정권을 배제한 채 일률적으로 행정단위 기준을 강요하고 있는 것으로 확인되었다. 실제로 주민총회조차도 상층부 위원 중심으로만 운영되거나, 자치계획이 시·군·구청장의 사전 승인이나 보고 대상으로 전락하는 등, “행정의 대리기구로서의 주민자치회”가 현실화되고 있는 것으로 나타났다.

학회는 이를 극복하기 위한 대안으로 ‘모범 조례 모델’을 제시하고 있다. 핵심 내용은 다음과 같다. △모든 주민을 회원으로 하는 자치회 구성 △규약 제정 및 회장 직선제 운영 △분과위원회 및 주민총회 설계 △예산과 회계의 독립 운영 등이다. 이는 단순히 자치회 구성의 기계적 틀을 넘어서, 주민이 자치의 주체로서 자율적으로 공동체를 형성하고 의사결정을 할 수 있는 기반을 마련하기 위함이다.

전상직 한국주민자치학회 회장은 "주민 없는 자치회는 자치가 아니라 통제의 수단"이라며, "조례는 철학 없는 형식으로는 주민 신뢰를 얻을 수 없다"고 하였다. 또한 “모범 조례는 과거 향약과 정내회 같은 전통적 공동체 운영 경험, 현대 외국의 주민자치 사례, 그리고 헌법과 지방자치법의 철학을 포괄하는 기준”이라고 강조했다. 최흥석 주민자치평가원 평가위원장은 “이번 평가 작업은 수치 그 이상의 의미를 가진다”며 “지방자치의 핵심 가치인 자발성과 자율성, 공동성 등이 어떻게 제도 설계에 담겼는지를 면밀히 검토한 결과”라고 밝혔다. 그는 “주민 없는 조례는 지방분권의 핵심을 무시한 것”이라며 “행안부가 다시 출발선에서 철학적 성찰을 통해 조례를 재설계해야 한다”고 말했다.

학회는 이러한 평가 결과를 토대로 지방자치단체 및 행안부에 조례 전면 개정을 촉구하고 있으며, 이를 뒷받침할 법적 제도 마련을 위해 '주민자치기본법' 제정 운동도 본격화할 계획이다. 주민이 주체가 되는 자치, 주민이 설계하는 조례, 주민이 운영하는 조직이 실현되기 위한 제도적 지원이 반드시 필요하다는 목소리가 커지고 있다. 평가원은 광범위한 조사 분석과 평가를 바탕으로 첫째, 「주민자치 조례 모델(모범·기준)」을 제시하고 모범조례 시행을 통한 주민자치회가 정착될 때 주민자치회는 권리능력과 행위능력을 갖춘 공익법인 또는 사단법인으로 발전되어야 한다. 둘째, 장기적으로 「주민자치 조례 모델(모범·기준)」을 기준으로 관련 법률 제정을 유인하고 방향성을 제시해야 한다고 평가했다.

학회는 이번 조례 평가는 전국 지방자치단체의 주민자치 제도 운영 현황을 체계적으로 진단하고, 표준화 및 개선방안을 제시하기 위한 기반 작업으로, 향후 제도개선과 정책화 논의에 중요한 전환점이 될 것으로 기대하고 있다.

한편 한국주민자치학회는 이번 행안부 「표준조례」 평가결과 발표에 이어 전국 228개 지방자치단체의 주민자치 조례에 대한 평가 분석 결과도 순차적으로 공개할 예정이다.