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[기고]농업환경자원 관리정보체계 한계 극복 방안 제시

KREI 손학기 연구원, 농업환경자원 관리 정보체계 구축 기초연구

전통적으로 대기, 강수, 토양 등과 같이 시장에서 구매할 수 없는 비시장 투입물이 농업환경자원이라 인식됐다. 하지만 농업생산 활동과 환경보전 간의 연관성에 관한 연구가 진행되면서 농업환경자원의 범위가 확대되고 있다. 즉 기존의 토양, 강수 등 비시장 투입물 중심에서 토양, 수질 등 비시장 산출물까지 포함하는 방향으로 확장되었다. 이에 따라 농업환경자원을 관리하기 위한 정보에 있어서도 수집·유지관리 방식의 변화가 요구된다.


친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리·지원에 관한 법률이 제정되면서 우리나라도 농업환경자원 관리 정보체계가 비시장 산출물까지 포함하는 방향으로 전환되어 가고 있다. 하지만 이들 정보체계는 농업환경보전이라는 통합적인 틀에서 관리되었던 것이 아니라, 부처의 농업생산 활동 지원업무 영역의 지속적인 확대에 따른 개별 정보체계의 확장 형태로 이루어져 왔다. 따라서 개별 정보시스템 내의 정보는 명목상으로는 존재하지만, 농업환경보전 목적으로 분석하고자 할 때는 틈이 생기고, 정보의 질이 충족되지 못한다는 한계가 존재한다. 그리고 농업 생산성 향상을 목적으로 구축되어온 비시장 투입물 관련 정보체계에 대한 체계적인 진단이 부족할 뿐만 아니라, 농업환경보전이 고려된 비시장 산출물 관련 정보체계의 구축 방향성 설정이 미흡하다.


○ 농업환경자원 관리 정보체계의 개념적 이해
농업환경자원은 전통적으로 농업환경자원의 범주에 포함된 비시장 투입물뿐 아니라 농업생산에 의해 조성된 긍정적 환경, 예를 들어 경관, 생물다양성, 역사적 유적, 문화적 유산 등을 포함하는 방향으로 확장되었다. 농업생산의 비시장적 투입물이자 산출물인 농업환경자원은 농업생산의 부정적 외부효과에 의해서 개별 농민에 의한 농업생산 활동만으로는 사회적으로 바람직한 수준으로 농업환경자원이 제대로 공급되지 않는 시장 실패가 발생하게 된다. 이러한 시장 실패에 이르게 되는 원인은 농업환경자원이 가지는 비배타성과 비경합성으로 인해 재산권 설정의 불완전성으로 자원 배분이 효율적으로 이루어지지 않는 공공재적 특성에 있다. 그리고 이 농업환경공공재는 농업환경자원 별로 최적 관리를 위한 고유한 공간관리 범위가 있다는 점과 같은 농업환경 공공재일지라도 위치에 따라 자원의 양과 질이 다른 농업환경자원의 공간 이질성을 가진다는 점을 가지기 때문에 이 두 가지 특성을 고려하여 관리할 필요가 있다.



농업환경자원 관리 정보는 농업환경자원이 공공재의 성격을 가지도록 관리하기 위해서 필요한 정보이며, OECD, 영국, 농업환경보전 프로그램의 농업환경활동을 분석하여 토양과 토질 보전, 농업용수 수량·수질 관리, 생물다양성과 서식지 보전, 농촌경관 관리의 4대 부문에서 14종의 정보가 도출되었다. 농업환경자원 관리 정보체계는 일반적인 정보체계의 하드웨어, 소프트웨어, 네트워크 등은 유사하지만 농업환경자원을 관리하는 사람과 자료에서 차별성이 있는 특화된 정보체계로 정의하였다.


○ 현행 농업환경자원 관리 정보체계의 구축 현황과 한계
현행 농업환경자원 관리 정보체계는 개별 부문별로 농업환경자원 관리를 위해 필요한 정보는 명목상 모두 구축되어 있었다. ‘친환경농어업 육성법’ 전후의 정보체계의 성격을 비교해 보면, 전에는 주로 농업생산 투입물에 관련된 정보가 구축되었다면 이후는 농업생산 산출물에 대한 정보체계가 구축되기 시작했다고 볼 수 있다. 하지만 농업환경자원이라는 통합적 시각에서 정보체계가 구축되지는 않았기 때문에 통일된 체계가 없는 상황이다. 




한편 현행 농업환경자원 관리 정보체계의 구축은 다음과 같은 한계가 있다. 토양, 수질, 비료·농약 등의 전통적 농업환경자원 부문의 상태와 변화량 정보는 ‘친환경농어업 육성법’ 이전부터 농업생산성 향상 지원을 목적으로 뚜렷한 정책 목표와 관련 법에 따라서 확고한 수집과 관리체계를 가지고 있었다. 하지만 ‘친환경농어업 육성법’ 이후로 농업환경보전이 강조되면서 기존 정보의 수집과 관리에서 개선의 필요성이 도출되었다. 또한 생물다양성·서식지, 가축두수·분뇨, 경관 등 최근에 친환경농업과 지속가능한 농업이 대두되면서 수집 및 관리되는 정보는 농업환경보전 목적이 아니라 기존 정책의 연장선상에서 개별적이고 단절적으로 구축되고 있다. 따라서 체계적이고 통합적인 농업환경보전 측면에서 볼 때 새로운 구축이 요구된다. 그리고 농림축산식품부 정책 간 또는 농림축산식품부와 환경부 간의 연계가 필요하다. 


그리고 현행 농업환경자원 관리 정보체계는 개인의 선택에만 맡길 때 무임승차로 이어지지 않도록 집합행위를 관리하기 위한 표준화된 지역 단위를 설정하고 있지 않다. 따라서 향후 농업환경보전이라는 통합된 관점에서 지역 단위가 설정되고, 이 단위별로 통일된 자료 수집이 필요하다. 한편 농업환경보전 활동이 비용-효과적으로 이루어질 수 있도록 수집된 농업환경자원의 상태와 변화량을 토대로 지역별로 비교할 수 있는 체계화가 이루어지지 못하고 있다.


○ 해외 농업환경자원 관리와 정보통신기술 발전 동향
농업생산의 비시장 산출물까지 농업환경자원으로 관리하고 있는 영국 농업환경정책(ES, CS)과 정보체계를 분석하였다. 영국의 농업환경정책 운영은 정부와 신청 농가로 나누어 이루어지고 있다. 정부는 신청 농가의 농업환경활동이 농업환경보전으로 이어질 수 있도록 사전에 준비해야 할 사항을 정보시스템을 통해서 제공하고 있으며, 농가가 농업환경정책 추진에 따라 추가적인 부담을 느끼지 않고 손쉽게 접근할 수 있도록 정보시스템을 운영하고 있다.



정부는 농가가 농업환경정책에 참여하기 이전 단계에 농업환경보전 목적으로 할 수 있는 농업환경활동 목록을 작성하고, 농업환경활동 중에서 비용-효과적인 활동이 우선적으로 시행될 수 있도록 농업환경보전 우선순위(적재적소 타깃팅) 정보를 정보시스템을 통해 제공하고 있다. 신청 농가는 정부에서 제공하는 정보시스템을 통해서 해당 경지의 경계나 속성을 확인하고, 농업환경보전 우선순위에 따라 수행할 농업환경활동을 선택하며, 활동이 이루어진 지역을 지도에 상세하게 표시한다. 이루어진 농업환경활동은 영수증 등 각종 증빙서류를 통해서 사후에 검증받게 된다. 이러한 일련의 과정이 정보시스템을 이용한 신청 농가의 직접적인 참여를 통해 이루어지면서 농가가 농업환경자원 관리의 한 축으로 역할을 하고 있다.


한편, 최신 4차 산업혁명 시기의 기술발달로 비전문가인 농가가 스마트폰과 빅데이터를 통해서 현장 맞춤형 농업환경활동을 할 수 있을 정도로 정보 활용 능력이 향상될 것으로 예상한다. 구체적으로 농업환경자원 관리와 관련된 정보통신기술 발전 동향을 정보수집, 정보가공·관리, 정보활용의 단계로 구분하여 제시하였다. 정보수집 단계는 IBM사의 AgroPad와 같이 현장에서 농민이 직접 토양검정을 할 수 있는 기술, 드론과 원격탐사를 이용한 하천 수질과 토지피복 정보 취득 기술, 스마트폰 보급으로 인한 시민의 참여 확대 등이 예상된다. 정보가공·관리 단계는 빅데이터를 이용한 전문가 영역의 고급 분석을 통해 농가 맞춤형 정보가 생산된다. 정보활용 단계는 개별 농가 맞춤형 정보를 스마트폰 등 AR 장비를 이용하여 현장에 겹쳐 보이게 함으로써 비전문가인 농가가 전문가 이상의 의사결정을 할 수 있게 된다.


○ 농업환경자원 관리 정보체계의 구축 방향과 추진 과제  
농업환경자원 관리 선진국인 영국의 정보체계 구축 방향과 제4차 산업혁명 시기의 기술발달을 토대로 국내의 농업환경자원 관리 정보체계의 한계를 극복할 수 있는 정책 방향 세 가지를 제시하였다. 첫째, 기존 고유한 업무를 지원하기 위해서 개별적으로 구축된 정보를 농업환경자원 관리라는 통합 플랫폼 아래에서 재설계하고 역할을 조정하는 등의 통합된 관리로 전환한다. 둘째, 농업환경자원이 갖는 외부효과를 줄이기 위해서 농업환경자원별로 최적 관리를 위한 고유한 공간관리 범위와 위치에 따라 자원의 양과 질이 다른 공간 이질성이 정책에서 고려할 수 있도록 개별 정보와 정보체계로 고도화한다. 셋째, 4차산업혁명 기술의 대중화로 농가가 농업환경센서가 되어 빅데이터 분석이 보편화된 시대에 부합하도록, 정부의 정보관리보다 농가의 접근성과 참여를 중심으로 정보체계를 구축한다.


이상의 세 가지 기본방향을 추진하기 위한 전략으로 첫째는 현 정보체계에 의해서 구축됐던 기존 정보의 내실화, 둘째는 확대된 농업환경자원 관리에 새롭게 요구되는 정보의 신규 구축, 그리고 셋째는 정책 선진국과 정보기술 발전 동향을 통해서 파악된 미래 지향적인 정보의 고도화로 정하였다. 그리고 세 가지 정책 방향을 추진하기 위하여 추진 전략 하위로 각각 6개, 4개, 4개의 추진 과제를 도출하였다.

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